行政处罚强制执行的重要作用

行政处罚的强制执行，是行政处罚程序的最后完成阶段。

它在行政处罚中是不可缺少的1环，否则就不能保证行政机关已经作出的产生法律效力的

处罚决定的真正实现，因此执行在行政处罚中具有重要的意义。

1、非复议或者诉讼程序下申请强制执行问题

根据《行政处罚法》第46条、第51条的规定，当事人应当自收到行政处罚决定书之

日起15日内到指定的银行缴纳罚款;当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决

定的行政机关可以申请人民法院强制执行。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第

71条也体现了这1规则。从上述规定可以看出，申请人民法院强制执行的前提条件很简

单，即当事人逾期不履行行政处罚决定。

但是在涉及与司法工作机制相衔接时，《行政处罚法》与《行政诉讼法》之间出现了矛

盾。新《行政诉讼法》第94条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期

间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。”(原《行政诉讼法》

与新法基本相同，没有“具体”两字)这里增加了1个前提条件，就是必须在法定期间内

当事人不提起诉讼。法定起诉期间是当事人知道行政机关作出行政行为之日起6个月(见

新《行政诉讼法》第46条，原《行政诉讼法》为3个月诉讼期)，也就是说，在法院的工

作制度中，并不承认行政机关在当事人逾期不履行处罚决定但又没有超过法定起诉期限

时有权申请人民法院强制执行。在此制度下，人民法院即使不能直接否认行政机关依据

《行政处罚法》所享有的权力，但对于是否受理行政机关申请，还是会依据《行政诉讼

法》的有关规定处理，毕竟强制执行主要涉及司法工作程序，《行政诉讼法》明显是司

法程序的主要法律，《行政处罚法》则主要是针对行政程序的法律。因此，在2000年施

行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简

称《解释》)中仍然体现上述要求，规定行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为

，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出;不在该法定期限内提出申请

的，属于不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

2012年1月《行政强制法》实施，申请法院强制执行已经纳入该法调整范畴。该法第53

条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没

有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法

院强制执行。”此提法与《行政诉讼法》1致，即“当事人在法定期限内不申请行政复议

或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的”。由于履行行政处罚决定的法定期限(收到处

罚决定书之日起15日内)短于提起行政复议的法定期限(知道具体行政行为之日起60日内)

，而提起行政复议的法定期限又短于提起行政诉讼的法定期限，因此，本着新法优于旧

法、特别法优于普通法的原则，行政机关申请法院强制执行的条件、程序应当统1适用

《行政强制法》的规定。当事人在没有申请行政复议或者诉讼的情况下，行政机关欲申

请人民法院强制执行，必须在法定起诉期限届满后方可提出。

2、复议或者诉讼期间行政行为是否停止执行问题

《行政复议法》第21条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，新《行政诉讼法》

第58条“诉讼期间，不停止行政行为的执行”(原《行政诉讼法》第44条“诉讼期间，不

停止具体行政行为的执行”)。《行政处罚法》第45条也规定：“当事人对行政处罚行为

不服，申请复议或者提起诉讼的，行政处罚不停止执行。”同时，《行政复议法》第33

条又规定：“申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，按照下列规定分别处理：

(1)维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，

或者申请人民法院强制执行;

(2)变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法

院强制执行。”新《行政诉讼法》第94条“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定

期限内不提出诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民强制执行，或者依法强制执行”

(原《行政诉讼法》第66条)。《行政复议法》和《行政诉讼法》都是先规定了复议、诉讼

期间不停止行政的执行，后又规定了对行政行为在法定期限内不起诉又不履行的，才可

以申请人民法院强制执行。对此，应当如何准确理解和把握呢?笔者认为：人民法院执行

具体行政行为应当始于行政行为发生法律效力的时间，即只有当事人在法定期间内既不提

起诉讼又不履行的，法院才可以强制执行。理由是：

(1)从行为性质上说，具体行政行为已经生效。主要有3方面含义：1是行政行为本身已经

具备了发生法律效力的必要要件。2是具备对行政行为发生法律效力具有决定意义的要件

。3是生效行政行为应当包括行政主体资格合法、依法已穷尽了行政程序，并已经依法送

达当事人等。只有这些要件同时具备，方可以成为生效的具体行政行为。依法穷尽行政

程序主要是指行政行为依法应当履行的审批程序已经履行完毕，当事人依法申请行政救

济的程序业已完结等，并不是行政执法决定书送达时就已经生效。

(2)从法学理论上说，执行根据必须已经发生法律效力。执行必须具备以下条件：1是有执

行根据，即据以执行的法律文书;2是执行根据已经发生法律效力;3是执行根据有能够执行

的给付内容;4是执行根据依法应由人民法院执行，且接受申请的法院有管辖权;5是负有义

务的当事人未履行执行根据所确定的义务;6是有权利人的申请或者法院内部移送。人民法

院执行的依据包括自身所作的判决、裁定等在内的任何法律文书都应当具备这6个条件，

具体行政行为也不能例外。

(3)从立法本意上说，人民法院只执行发生法律效力的行政行为才符合法律规定。《行政

处罚法》第45条、《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第58条规定的均是不停止执

行，而并非不停止强制执行。因为具体行政行为作出后，只推定其合法有效，仅具有执

行力，相对人可以自己履行，但不必然具有强制执行力。相对人不服而申请复议或起诉

，本身就是对该行政行为效力的质疑。《行政复议法》第33条、新《行政诉讼法》第94

条明确规定为强制执行，表明人民法院执行的必须是已经发生法律效力的行政行为，而

不是在复议和诉讼过程中的行政行为，因为人民法院的审判活动只遵循自身的司法程序。

(4)从实际操作上说，发生法律效力行政行为才能成为法院的执行根据。行政机关的行政

行为作出以后，行政相对人可以依照复议和诉讼不停止执行的原则自动履行。但由于行

政相对人可以申请复议或者提起诉讼，致使行政行为中的权利义务尚处于不确定状态。

如果此时开始立案执行，法院便处于既受理行政机关的申请对具体行政行为的给付内容

进行强制执行，又受理行政相对人的起诉对具体行政行为的合法性予以审查的境地。1

旦行政行为被撤销或者变更，势必引起执行回转，至少会引起执行内容的变更，甚至可

能会造成因已执行而将不合法的具体行政行为维持的劣果。这样，势必导致审判和执行

资源的浪费，对行政机关和人民法院也有不良影响。所以《解释》第86条和第94条规定

：“行政机关根据行政诉讼法第66条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条

件……具体行政行为已经生效……”，“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权

利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行。”

在此需要强调的是，如果当事人在行政机关申请人民法院强制执行前，有逃避执行，例

如隐藏、转移、买卖、毁损标的物、财产等行为，有可能导致今后行政处罚难以执行的

情况，那么行政机关可以根据《解释》的规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权

利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人

民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保”，“不及

时执行可能对国家、公共利益或者他人合法利益造成不可弥补的损失的，人民法院可以

先予执行”。而向人民法院申请先予执行或者财产保全，从而切实保障行政行为的执行。

3、申请强制执行的期限问题

申请强制执行的期限，是行政机关有权请求人民法院依法审理其强制执行申请的时间阶

段。根据《行政诉讼法》、《行政复议法》、《解释》及《行政强制法》的相关规定，人

民法院在审理行政非诉案件时，行政机关申请执行的期限区分以下几种情况：

(1)未申请复议或者诉讼情况。如果法律规定当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉

讼，当事人获知行政决定后，在法律期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履

行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以在法定期限届满后申请人民法院强制执行

。这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出行政行为之日起的6个月为期满之日

(新《行政诉讼法》第4十6条诉讼期为6个月，原《行政诉讼法》为3个月)，以期满之日的

次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。

(2)未告知诉权或者起诉期限情况。如果行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或者

起诉期限的，应以当事人在知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起的6个月为期满之

日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请

人民法院强制执行。当然，当事人必须在从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起的

2年内行使诉权。

(3)当事人不知道行政行为内容情况。如果当事人不知道行政机关作出的具体行政行为内容

的，应以当事人在知道或应当知道该行政行为内容之日起的6个月为期满之日，以期满之

日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制

执行。当事人行使诉权的时间限制是，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过

20年，其他具体行政行为从作出之日起不超过5年。

(4)不属于当事人自身的原因超期情况。如果由于不属于当事人自身的原因超过起诉期限

的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制

人身自由的时间不计算在起诉期间内，应以当事人不属于其自身原因消除或恢复人身自由

之日起的6个月为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有行政强制执行

权的行政机关可以申请人民法院强制执行。

(5)行政复议终结情况。如果法律规定行政复议是最终的救济程序，而当事人在法定的60日

期限内又没有申请行政复议的，这种情况下的时间计算方法是，以当事人知道作出具体行

政行为之日起的60日为期满之日，以期满之日的次日为起点开始的3个月内，没有强制执

行权的行政机关可以申请人民法院强制执行，超过3个月的，人民法院应当依法不予受理。

有人认为，根据《行政强制法》申请法院强制执行的期限不能超过3个月，要不然超过法

定起诉期，法院就不受理了。笔者认为，这种认识是片面和错误的。当事人确有经济困难

申请延期分期缴纳、行政复议或者诉讼中被依法决定停止执行、当事人承诺履行行政行为

所确定的义务等，行政强制执行时效应该参照适用诉讼时效中止、中断的规定。新修订的

《民事诉讼法》改变了以往对强制执行时效的不明规定，作出了“申请强制执行时效的中

止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断”的规定。新《行政诉讼法》第98条中也

规定人民法院审理行政案件，除依照《行政诉讼法》及其《解释》外，可以参照民事诉讼

的有关规定。《解释》第86条也规定，行政机关申请人民法院强制执行的条件之1：被申

请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。因此，行

政强制执行时效属于消灭时效，其应当参照法律有关诉讼时效中止、中断的规定。起诉、

请求、当事人承诺履行等都是该时效中断的理由。

4、对加处罚款能否予以申请执行问题

《行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的

行政机关可以采取下列措施：

(1)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之3加处罚款;

(2)根据法律规定，将查封、扣押的对物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;

(3)申请人民法院强制执行。”

从字面含义解释来看，“加处罚款”是指当事人逾期不缴纳罚款的，在其原罚款金额的基

础上每日增加百分之3的罚款，并且可以重复计算至当事人缴纳罚款时止(《行政强制法》

第45条规定：加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额)。很显然，加处

罚款的目的是督促当事人自觉履行缴纳罚款的义务，但问题是当事人1直不缴纳罚款，没

有强制执行权的行政机关移送法院时，法院能否1并执行。各地法院做法各异，现行法律

、司法解释也没有作出明确的规定。笔者认为，对加处罚款的执行申请人民法院应当支

持。

(1)加处罚款符合行政立法目的。维护、保障和监督行政机关依法行使行政职权是《行政处

罚法》和《行政诉讼法》的立法目的之1。加处罚款虽然是法律赋予行政机关进行行政管

理的1个重要手段，目前，如果没有其他措施进行保障的话，这项权力势必成为“摆设”;

如果不赋予行政机关的重复选择权则势必难以保障行政决定的最终实现，行政管理将难以

为继。只有人民法院执行加处罚款才能保障和维护行政机关依法行政。

(2)加处罚款是维护行政管理秩序和提高行政效率的重要保障。行政处罚决定1经作出，就

具有法律效力，当事人对依法作出的行政处罚决定负有自觉履行和按期履行的义务，当事

人逾期不缴纳罚款，正是对国家公信力、拘束力、执行力的抗拒和挑战。行政机关对其实

施加处罚款，既是维护行政管理秩序的需要，也是提高行政效率的手段。倘若人民法院不

执行加处罚款，那就意味着行政机关眼睁睁地看着当事人违法，也无可奈何。

(3)加处罚款作为执行手段是以罚款形式来督促当事人自觉履行原处罚决定。因为从《行政

处罚法》第51条“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以

采取下列措施”的字面理解,笔者认为加处罚款是1种执行罚：加处罚款是行政机关在行政

强制执行阶段采取的1种强制执行措施，即在行政机关作出责令行政相对人给付1定金钱义

务的处罚后，行政相对人在指定的期限内没有自动履行时，以增加行政相对人罚款数额的

方式来督促相对人自动履行的执行手段。

(4)加处罚款具备具体行政行为的法律性质。首先，加处罚款是法律授权行为，行政机关

根据这1授权对逾期履行者作出的这种加处罚款执行罚行为也应当属于行政行为。其次，

这1行为具备具体行政行为应具备的4要素：

1是法律行为要素，即具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意

思表示;

2是特定对象要素，即具体行政行为是对特定的人或事的1次性处理，这表明处理的个别

性是具体行政行为的重要特征;

3是单方职权性要素，即具体行政行为是行政机关依据国家行政法律以命令形式单方面设

定，不需公民、法人或其他组织同意，具有命令性和服从性;4是外部可诉性要素，即具体

行政行为是行政机关实现行政职能的外部行为措施，相对人不服的可以申请复议或提起诉

讼。对照加处罚款这1行政行为可以看出，该行为是根据法律授权针对特定的怠于履行法

定义务者给予惩罚的单方外部职权行为，也具有可诉性，完全符合具体行政行为的法律特

征。因此，加处罚款具有具体行政行为的法律性质，加处罚款其实也是行政机关根据法律

授权针对特定的当事人作出的行政处罚决定。